然载泽推行盐政改良不无为自己谋求政绩的用心，但点私心，任何不带偏见的观察家都会承认他其实找到了一个改良国家财政的切入点。

对国家财政而言，海关关税的权力虽然控制在总税务司以及各大列强手中，但因为列强高明的工作方法以及海关系统相对高效、廉洁的工作作风，海关关税的征收其实是帝国最具活力、最富稳定性的财源；田赋的税收虽然杂乱且繁多，但因为千百年来的传统观念束缚和一套行之有效的乡民管理体制，田赋依旧称得上稳定。与这两项对照，帝国盐政却只能用混乱来形容，已到了非改良不可的地步。

就全国范围而言，海关税收和田赋征收的标准和方法都是一样的，但盐政却大不相同，存在着五种不同的体制。

第一种称为官商制，属政府专卖制，即本地区食盐的远销系由官府直接经营，官运官销或官运民销，包括吉林、黑龙江、广西等三省即如是；

第二种称为民商制，属于有限制的自由买卖制，即本地区商人可在某一盐场收购食盐，足额缴纳税收后可在本省范围内自由贩运、销售，奉天即采用此种方式；

第三种称为民主官从制，属于限制较多的自由买卖制，即本地区商人只能从官方机构购入食盐，然后可在本省自由贩卖，或者在官衙指定的范围内自由运销，包括云南、福建两省；

第四种称为附带商制，在西北僻远地区。因为人烟稀少、交通困难。官府对于盐政管控较有难度，于是便将盐税随同田赋按照某个固定比例一同征收，然后允许民众自由贩卖、购销。主要包括新疆、甘肃含青海、外蒙等；

第五种称为引岸制，属于严格控制的商人专卖制，在这个区域内，有关食盐地运销由在官府注册地殷实商人承担，这些专商捏有多寡不等的、由原来户部印的特许证——引票(盐票)，.u..缴相应地固定税额后。盐商按照引票确定的规模，每年可向指定盐场的场商(也本身兼为场商者)或官收机构购入一定份额的盐斤，经批验所核定后起运，经过关津，照例盘查，引、盐相符的即可放行。包括直隶、两江、湖广、江西、浙江、山东、山西等主要省份。

引岸制里面的学问就多了，载泽意图改良地针对性也主要是针对引岸制。

在引岸体制下，盐商所运载的食盐到达制定盐岸限定销售场所后。或者批给当地商贩经销，或直接开设店铺零售给个人。这些盐商形象地被叫作运商，或引商。势力大的，一个盐商拥有数个盐岸。势力小的，有可能几个盐商合起来拥有一个盐岸。认引多者又称总商。认引少者谓之散商，但无论势大势小，盐商都是当地商界的头面人物，拥有不可小觑的运动能量。

按照规定，这些商人持有的引票可以世代相传，成为一种可继承的特权。虽然按照最初地法律，引票不准私下辗转售卖，但由于引票背后所蕴藏巨大的垄断利益，使得引票逐渐演化成为一种有价证券。相沿既久，抵押转售已成了习惯。

甚至很多运商自己并不直接经营，而将引权租给他人办理，从中进行资本盘剥。按照是否拥有属于自己的引票来区别，那些占有盐岸者被称为业商或寓商，而那些租用他人引票进行经营的称为租商。

由于食盐销售地高额利润回报，引票的价格越来越高，很多运商本人并不参与直接经营，只靠着引票地边际效用所带来金钱而财。光绪年间，两淮之处有“一票万金”之称呼，那张小小的，原本根本不值什么钱的纸片带来的效用超过同样投资价值的10倍，让人何乐

更有甚者，有人居然还以引票为抵押，向外国银行借入大宗款项。这种制度积弊重重，但因为朝廷为了盐税征收的方表与可靠，并可以随时以各种名目向这些商人索取大量额外的费用。在全国多数地区维持这种制度是由于收税便利，有可靠的保证而继续存在的。

由于销盐有岸，行盐有引，盐商的销售渠道和销售市场得到了充分保障，他

染指盐的运销，即便有也被官府和盐商视为眼中钉肉予以拔出，贩卖私盐在《大清律令》当中是比贩卖毒品还要严重、恶劣的罪行。

在垄断体制的保证下，盐商享有着充分的独占地位，无他人竞销之虞。食盐运到岸上后，不法商人或者掺砂掺土，或者减秤抬价出售而家致富；盐务官吏视之为唐僧肉而分一杯羹，索贿受贿，上下其手，不管再穷的省，盐运使都是肥缺。而广大民众即便肯出高价，也只能吃到质量低劣的苦恶之盐。